Direction des finances et de l’évaluation de l’action publique : 02 41 81 41 08

Depuis 2009, le budget départemental est présenté sous la forme d’une arborescence de priorités stratégiques destinées à être dotées d’objectifs et d’indicateurs de résultat :

Priorité 1 : développement, recherche et enseignement supérieur
Priorité 2 : habitat et logement
Priorité 3 : déplacements
Priorité 4 : solidarités
Priorité 5 : éducation, culture et sport
Priorité 6 : aménagement et environnement
Priorité 7 : ressources (personnel, immobilier et logistique, systèmes d’information, juridique, finances, communication, vie des assemblées)

Comme les années précédentes, le budget primitif 2013 a été élaboré dans un contexte structurellement difficile avec, depuis la décentralisation ou la création de compétences obligatoires, un écart persistant entre des dépenses sociales à forte croissance et des ressources figées ou peu dynamiques. L’écart pour le revenu de solidarité active (RSA) a été ainsi évalué, dans les prévisions du budget 2012, à 16,39 M€.

A ceci s’ajoutent des difficultés conjoncturelles qui perdurent depuis le choc de la crise financière de 2008. Plus encore que pour les années précédentes, la croissance 2013 est annoncée comme très ralentie avec donc, pour les collectivités locales, un besoin accru d’intervention, de soutien à l’économie et de solidarité pour ceux qui subissent les effets de la crise. Dans le même temps, elles doivent toujours prendre en compte un gel des dotations de l’État dans un contexte de crise de la dépense publique, une réforme des finances localesqui réduit leur levier fiscal et enfin un accès raréfié au crédit bancaire du fait de la situation générale de crise sur la zone euro, mais aussi plus particulièrement du fait d’une situation de crise sur le marché des produits financiers proposés, en types et volumes, par les banques aux collectivités locales.Dans ce contexte de forte contrainte financière, depuis 2010, le Département de Maine-et-Loire est conduit à modérer ses investissements et à limiter, en section de fonctionnement, les hausses de ses dépenses, très ciblées, au domaine social. Récemment, il a appliqué cette politique en révisant son budget 2012 en cours d’exercice. Ainsi, l’an passé, des dépenses d’investissement prévues au budget primitif 2012 ayant pu finalement être financées par l’excédent de 2011, pour 15,15 M€, les dépenses de la section d’investissement du budget 2012 financées par les ressources et les emprunts de 2012 ont été ramenées de 122,17 M€ à 105,79 M€ dans le cadre des décisions budgétaires modificatives tandis que les dépenses de la section de fonctionnement de ce budget ont dû, concomitamment, être portées de 555,33 M€ à 564,49 M€, essentiellement pour répondre aux besoins de l’action sociale obligatoire. Dans cette présentation, le budget primitif 2013 se trouve par conséquent comparé, dans ses grandes lignes, au budget primitif 2012 d’une part et au budget final 2012 d’autre part.   

Ainsi, pour 2013, le Département cherchant, dans ce contexte financier difficile, à modérer ses dépenses, a voté un budget primitif en diminution de 7,96 M€ par rapport au budget primitif 2012, ou encore de 0,93 M€ par rapport au budget final de 2012.

Le budget primitif 2013 s’établit à 669,54 M€ de dépenses brutes. Ceci représente un montant de dépenses de 828 € par habitant pour les deux sections de fonctionnement et d’investissement. En tenant compte de recettes affectées venant financer directement certaines dépenses, la charge résiduelle nette est de 546,25 M€ en diminution de 10,64 M€ (-1,91%) par rapport au budget primitif 2012 mais en augmentation de 2,37 M€ (+0,43%) par rapport au budget final 2012. Cette charge résiduelle nette est financée par des ressources globalisées (impôts, dotations de l’État et emprunt).

1) Quelles dépenses prévues en 2013 ?

Les dépenses brutes de la section de fonctionnement sont de 564,12 M€. Compte tenu des 118,38 M€ de recettes affectées, il reste une charge nette de 453,74 M€. Cette charge nette augmente de 5,14 M€ (+1,15%) par rapport au budget primitif 2012 mais se réduit de 0,72 M€ (-0,16%) par rapport au budget final 2012 :

 
 Priorités stratégiques
 Dépenses brutes en M€
 En % des dépenses totales
 Évolution de la charge nette en M€

Même si les dépenses sociales sont prioritaires, compte tenu des missions confiées par le législateur aux Départements, le Conseil général s’efforce de limiter leur progression et de rendre, dans ce domaine aussi, le meilleur service au meilleur coût. Signe de la recherche de cette efficience, le fait que les dépenses de la priorité 4 qui correspondent aux compétences sociales obligatoires augmentent, certes, de 7,05 M€ par rapport au budget primitif 2012 mais aussi se réduisent de 3 M€ par rapport au budget final 2012.  

Par ailleurs, celles de la priorité 3 augmentent cette année encore sous l’effet de la hausse du coût des transports scolaires.

Enfin, la plus forte hausse par rapport au budget final 2012 est celle des dépenses de la priorité 7 qui augmentent de 0,66 M€ (+ 0,56 %) par rapport au budget primitif 2012 et de 4,82 M€ (+4,24 %) par rapport au budget final 2012 ; si l’augmentation des dépenses de cette priorité apparaît nettement plus forte par rapport au budget final 2012 que par rapport au budget primitif 2012, c’est en particulier parce que les prévisions d’intérêts de la dette ont été sensiblement réduites (de 1,25 M€), au cours de l’exercice 2012, entre le budget primitif et le budget final. Au budget primitif 2013, ces prévisions d’intérêts de la dette augmentent ainsi de 0,63 M€ (+4 %) par rapport au budget primitif 2012 et de 1,87 M€ (+ 13,1 %) par rapport au budget final 2012 ; leur hausse suit l’augmentation de l’encours de dette qui a continué en 2012, même si le Conseil général a veillé, depuis 2009, à réduire, d’année en année, la hausse annuelle de la dette ; celle-ci ne devrait pas augmenter cette année, puisque le montant du nouvel emprunt d’équilibre n’y dépasse pas le montant de l’annuité de dette en capital à rembourser dans l’année ; cette stabilisation de la dette doit donc avoir lieu en 2013 après dix années de reprise de l’endettement pour investir qui ont débuté en 2003 où la dette se limitait, en début d’exercice, à 49,31 M€, un montant alors inférieur au montant de l’épargne annuelle disponible en section de fonctionnement du budget du Département.

2) Comment ces dépenses sont-elles financées ?

Les recettes de la section de fonctionnement atteignent 616,64 M€. Elles comprennent la principale dotation de l’Etat, la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui ne devrait pas progresser en 2013 et dont la prévision pour 2012 était, par conséquent, reconduite pour 2013 à 131,06 M€ au final s'est élevée à 131,41 M€. Une fraction de taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) contribuant à financer les transferts ou créations de compétences est, par ailleurs, prévue à hauteur de 48,34 M€.

Suite à la réforme des finances locales complètement appliquée depuis 2011 après la suppression de la taxe professionnelle intervenue dès 2010, le nouveau « panier » de ressources se compose de :

- La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont la progression des bases était retenue à hauteur de 4,4% a en fait augmenté de 3,5 % pour un produit de 131,96  M€. Le taux de la taxe a été majoré de 1 % à la session d'avril 2013 à 18,84 %.
- Les allocations compensatrices, venant en substitution des exonérations fiscales accordées par l’État, qui sont en baisse de 8% pour un total de 9,33 M€.
- La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), qui était inscrite pour un montant de 77,64 M€ apporte au final un produit de 79,3 M€

- L’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) pour un montant de 0,8 M€.

Pour compléter ce « panier » qui était, au titre de l’année 2010 de référence, insuffisant pour atteindre le produit fiscal d’avant réforme, trois dotations de compensation sont, depuis 2011, versées au Département :

- Une fraction complémentaire de TSCA pour 14,35 M€, prélevée sur les ressources de l’Etat,
- Une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) de 6,94 M€ prélevée aussi sur les ressources de l’Etat,

- Un versement du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) de 5,20 M€ prélevé sur les ressources des quelques Départements favorisées par les nouvelles ressources issues de la réforme et parfois très bénéficiaires à l’issue de celle-ci.  

D'autres recettes proviennent de la fiscalité indirecte :

- Un produit de droits de mutation immobilière à titre onéreux (DMTO) de 54 M€, ce montant pouvant être revu à 52 M€ lors de la DM1 de juin 2013.
- Un montant de 6,75 M€ en provenance du fonds national de péréquation des DMTO.

La baisse d’activité du marché immobilier constatée en 2012 pouvant perdurer, voire s’aggraver en 2013, la prévision de DMTO à 54 M€ est en baisse de 7,5 M€ par rapport à la prévision de 2012 (61,5 M€), elle-même en diminution de 8,14 M€ par rapport aux encaissements de 2011 (69,64 M€).

Par ailleurs, l’année 2013 sera, en particulier, marquée par la mise en place du nouveau fonds de péréquation de la CVAE pour lequel une prévision de recette de 1,08 M€ est inscrite au budget primitif 2013. Ce dispositif de péréquation, encore modeste, apparaît d’autant plus nécessaire que les disparités de ressources de CVAE sont, entre les Départements, encore plus grandes que l’étaient les disparités de ressources de taxe professionnelle.

En outre, une prévision de dotation exceptionnelle de 4 M€ est inscrite au budget primitif 2013 au titre du fonds de soutien aux Départements mis en place par l’Etat pour cette année.    

Enfin, les recettes affectées sont d’un montant total de 110,38 M€. Elles comprennent notamment :

- Un produit de taxe intérieure sur la consommation des produits pétroliers (TIPP) de 48,50 M€ pour financer le RSA,
- Le fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI) à 5,1 M€.
- Les dotations de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), qui contribuent au financement des dépenses sociales et sont prévues à hauteur de 26,82 M€.

Une fois payés les intérêts de la dette, la différence entre les recettes et les dépenses de la section de fonctionnement génère une épargne brute de 52,52 M€ qui permet d’autofinancer une partie de la section d’investissement du budget. Cette somme est en hausse de 17,3% par rapport au budget primitif 2012 où l’épargne atteignait 44,79 M€. L’épargne brute se rétablit donc à un meilleur niveau au budget primitif 2013 mas ce rétablissement n’est que très relatif puisque, de 2005 à 2007, l’épargne était nettement supérieure, à plus 65 M€, avant que la crise financière de 2008 entraîne un ralentissement de l’activité dans de larges pans de l’économie.

Par ailleurs, une fois déduite l’annuité de dette en capital à rembourser en 2013 pour 31,55 M€, l’épargne nette restant disponible pour autofinancer au moins partiellement les nouveaux investissements se limite à 20,96 M€ et ne peut qu’inciter encore le Conseil général à modérer et prioriser à nouveau ses investissements, comme il l’a fait en votant un nouveau plan routier 2013-2018 au cours de sa session de novembre 2012.

Des ressources de fonctionnement et donc une épargne déjà insuffisantes ne permettent déjà plus à de nombreux Départements d’investir autant que le maintien du niveau des équipements et infrastructures, et a fortiori le développement des territoires, le nécessiteraient. Bientôt, ils ne pourront vraiment plus du tout investir si l’augmentation des dépenses d’action sociale obligatoire continue à être nettement plus forte que la progression de leurs ressources. Un meilleur financement de l’action sociale obligatoire apparaît donc très nécessaire pour permettre aux Départements de continuer à assurer leurs missions.  

1) Quelles dépenses prévues en 2013 ?

Les dépenses brutes de la section d’investissement du budget primitif 2013 sont de 105,42 M€ après 122,17 M€ au budget primitif 2012 et 105,79 M€ au budget final 2012 (où, en outre, 15,15 M€ d’investissements étaient prévus et financés par l’excédent 2011). Le volume de la section d’investissement du budget primitif 2013 est donc proche de celui de la section d’investissement du budget final 2012 financé par les ressources de 2012.

Ceci étant, une fois déduite l’annuité de dette en capital qui fait partie des dépenses de la section d’investissement et qui augmente de 3,34 M€ en passant de 28,21 M€ au budget final 2012 à 31,55 M€ au budget primitif 2013, les autres dépenses brutes de cette section passent de 77,58 M€ au budget final 2012 à 73,87 M€ au budget primitif 2013 et se réduisent, par conséquent, de 3,71 M€.

Par ailleurs, compte tenu de 110,38 M€ de recettes affectées, les dépenses nettes de la section d’investissement du budget primitif 2013 (y compris le remboursement de dette en capital) atteignent 92,52 M€ après 108,29 M€ au budget primitif 2012 et 89,43 M€ au budget 2012 final (hormis les investissements financés par l’excédent 2011). Ces dépenses nettes du budget primitif 2013 augmentent donc de 3,09 M€ par rapport au budget final 2012. Mais, une fois déduite l’annuité de dette en capital, la charge des nouveaux investissements se révèle quasi stable du budget final 2012 où elle s’élevait à 61,22 M€, au budget primitif 2013 où elle atteint 60,96 M€, malgré une diminution des dépenses brutes.

Du budget final 2012 au budget primitif 2013, en raison d’une baisse des recettes affectées plus forte que la diminution des dépenses brutes, la charge nette des nouveaux investissements reste donc quasi stable alors que les dépenses brutes sont en diminution. 

2) Comment ces dépenses sont-elles financées ?

Les recettes de la section d'investissement sont d’un montant total de 105,42 M€ (y compris l’autofinancement correspondant à l’épargne dégagée de la section de fonctionnement). Hors emprunt et autofinancement, elles diminuent de 15 % par rapport au budget final 2012 et comprennent notamment :

- 8,5 M€ au titre du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA),
- 11,64 M€ de subventions attendues
- 1,27 M€ de produits de cession dans le cadre d’une gestion dynamique du patrimoine.  

En complément de l’autofinancement à hauteur de 52,52 M€, un emprunt de 31,5 M€ est prévu dans ce budget primitif 2013.

L'encours de dette était de 443,87 M€, soit 549,14 € par habitant, au 1er janvier 2013. Ce ratio, à présent supérieur à la moyenne des Départements (464,7 € par habitant au 31 décembre 2011), requiert de la vigilance et le Conseil général souhaite désormais éviter d’augmenter l’endettement du Département ; cet objectif a pu être atteint dans le cadre du budget primitif 2013 puisque le montant des nouveaux emprunts (31,50 M€) n’y dépasse pas le montant de l’annuité de dette en capital à rembourser en 2013 (31,555 M€).

Avec, par ailleurs, en section de fonctionnement, des dépenses progressant plus vite que les recettes et donc une épargne brute tendant à se réduire, la capacité de désendettement du Département (mesurée en nombre d’années nécessaires à la résorption de l’encours en utilisant chaque année la totalité de l’épargne brute) pourrait s’établir, même si la dette se trouve stabilisée, durablement au-dessus de 10 ans ; ce qui n’est pas souhaitable. Ce ratio était de 8 ans et 3 mois fin 2011 et se situe à 8 ans et 5 mois dans le cadre du budget primitif 2013 où a été inscrite une prévision de recette exceptionnelle de 4 M€ au titre du fonds de soutien aux Départements qui concourt à maintenir l’épargne au-dessus de 50 M€. Il faut donc souhaiter qu’un meilleur financement de l’action sociale obligatoire (notamment de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), de la prestation de compensation du handicap (PCH) et du revenu de solidarité active (RSA)) permette, à l’avenir, d’éviter une dégradation de l’épargne annuelle des Départements, notamment de ceux dont les ressources sont les plus modestes au regard de leurs charges obligatoires de solidarité. Sinon, de nombreux Départements ne pourront plus, à brève échéance, investir, c’est-à-dire renouveler leurs équipements ainsi qu’entretenir et améliorer leurs réseaux routiers et les infrastructures nécessaires aux activités des populations et au développement des territoires.

Dans ce contexte de ressources modestes, les engagements pluriannuels suivent le même effort de maîtrise des dépenses. Pour la cinquième année consécutive, le montant des autorisations de programme est ainsi en baisse. Se limitant à 24,23 M€, il diminue de 30,31% par rapport au budget primitif 2012. Le montant des crédits de paiement est de 53,68 M€ et le flux des crédits de paiement restant à inscrire sur les années futures est de 4,5 années.

Dans un contexte économique et financier semblable à celui de l’année antérieure, au cours de sa session de novembre 2012, le Conseil général a confirmé les orientations budgétaires et les objectifs qu’il s’était fixés un an auparavant, et qui visent, en particulier, à préserver un maintien durable de la capacité de désendettement du Département sous 10 ans. Ces objectifs restent de :
- Caler l’évolution des dépenses sur celle des recettes, celle-ci étant évaluée à +2% par an, afin de préserver impérativement un niveau d’épargne brute au-dessus de 40 M€
- Stabiliser progressivement l’encours de dette en réduisant, à nouveau en 2013, le volume des emprunts annuels et à compter de 2014 en n’empruntant chaque année qu’à hauteur des remboursements effectués.
S’agissant de l’objectif de stabiliser la dette, et en raison de l’annonce par les services de l’Etat d’une progression exceptionnelle du produit de la CVAE en 2013 pour le Département de Maine-et-Loire, pouvant provenir de régularisations au titre des récentes premières années d’application de cette nouvelle taxe, il s’est finalement révélé possible, lors de la session du Conseil général du mois de décembre 2012, d’inscrire au budget primitif 2013 un montant d’emprunt d’équilibre ne dépassant pas le montant de l’annuité de la dette en capital à rembourser dans l’année et donc d’espérer parvenir, dès 2013, à la stabilisation de l’endettement qui n’était encore visé que pour 2014 lors du débat d’orientations budgétaires du mois de novembre 2012.   

• Rapport au Conseil général Budget primitif 2013

• Rapport au Conseil général Orientations budgétaires 2013-2016